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地方人大人事任免权行使不到位的成因及对策

发布日期:2012/7/22 21:33:18 浏览次数:2585 [字体: 标准]

   人事任免权是地方人大及其常委会的一项重要职权,但从目前情况看,各地对这一权力的行使普遍不够到位,主要是存在着“二重五轻”现象,即重任轻免、轻察、轻监、轻荐和重表决轻审议。

“重任”主要表现为注重任命程序的合法性,其他方面考虑较少。“轻免”表现为免职、撤职权大多是被动行使,由人大及其常委会发现问题而主动行使这一权力的情况很少,有时还存在用免职代替撤销、罢免职务。“轻察”表现为缺乏对拟任人员直接深入的考察了解,往往只是在任命前间接地听取有关部门评语式的情况简介后就仓促表决。这样,表决时要么“讲政治”“相信组织”,要么凭印象“跟着感觉走”,难免带有一定的盲目性。同时,由于“轻察”,在操作上也使得审议无法深入下去,造成“重表决结果轻审议内容”的现象,使得审议和表决之间缺乏内在逻辑联系。

加强对被任命人员任后的监督,是人大及其常委会行使人事任免权的延伸和发展,是人事任免工作一个不可或缺的重要环节。《监督法》调整和规范的重点是“事”,俗称“对事不对人”。现阶段,地方人大及其常委会对“人”即被任命人员的监督,在法律上仍处于一种“留白”的状态,“轻监”现象十分明显,平时缺乏超前性、预防性、经常性的监督举措和监督依据,质询、罢免等刚性监督手段更是很少使用。这样,由于监督不力,疏于考核,良莠难分,使得地方国家权力机关向同级党委推荐优秀干部缺乏依据和力度,造成“轻荐”的现象,差者得以继任,优秀者得不到重用。

原 因 分 析

影响人事任免权充分行使的原因主要有以下四个方面:

  一、认识上存在误区

从人大及其常委会自身来说:有的人认为,被提请任命人员是经党委原则同意的,应当相信党委,如果人大过分强调行使任免权,有与党委争权之嫌;有的人认为,人大认真审查、审议,特别是对拟任人选提出疑义,是吃力不讨好的事情,一方面会被指责不与党委保持一致,另一方面会得罪拟任对象,干脆得过且过,“多栽花、少栽刺,留得人情好办事”;有的兼职委员认为,自己不是什么官,“小神管不了大仙”,不如顺水推舟,省事无事,等等。这些认识上的误区,导致一些地方国家权力机关在行使人事任免权时,只注重程序合法性,不注重坚持准确、全面、公正的原则。

从“一府两院”来说:有的同志认为,拟任人员的职务已经党委及组织部门同意,报送人大审议通过只是个形式,不必太讲究。表现在:报送议案不够及时;对拟任人员的介绍过于简单原则,评价语言程式化,使人们不仅很难看出其德、能、勤、绩的具体状况,也很难看出其个性特点;有的地方提请任命的公文用的是函而不是议案,行文不够严肃规范。

从党委来说:有的同志认为,管理考察任免干部是党委部门的事情,人大常委会无需参与;有的同志认为,通过人大只是履行法律程序而已,人大必须与党委保持一致,不应对任免人选提出疑义。

二、法律意识不够强

 一些党政领导干部法律意识不够强,人大意识淡薄。表现有三:其一,法律对国家机关领导干部的“任期“有明确规定,但他们在管理任用干部的实践中却很少顾及,以至少数地方政府组成部门主要负责人到任期结束时已被调整得面目全非,有的甚至无一在任;其二,有的地方拟任人员尚未通过人大任命就已到任,甚至发出了公文;其三,审计、公安、监察等作为地方政府组成部门,其主要负责人应依法由地方人大常委会任命,但在有的地方却要经过上级行政主管部门原则同意后方可提请地方人大常委会任命,这种做法于法无据。

三、地方人大常委会的组织建设不能适应行使人事任免权的需要

从目前基层人大常委会的组织建制来看,除办公室的设置较为统一之外,其他机构的设置不尽一致,而且由于编制所限,有的有牌子无班子,至于为行使任免权服务的工作机构不少地方基本是“一块牌子、一个门,进进出出一个人”,无力承担人事任免的大量工作,只能收收材料、发发文而已。同时,人大常委会组成人员和办事机构工作人员年龄结构、知识结构、特别是专业知识水平等总体上还不能适应此项工作的需要。

四、有关人事任免的法律规定不够明确

宪法和法律对于地方人大及其常委会人事任免权虽然有规定,但都是原则性、授权性的,过于笼统,特别是在机构改革中对本级政府哪些部门的局长、主任应当由人大常委会任免,法律缺乏具体明确的规定,范围上难以界定。如,有的局在此地被划为行政局序列,其局长由人大常委会任命,在彼地则被归入事业局序列,其局长就不需人大常委会任命。再如,一些具有行政执法和管理职能的部门如工商、税务、技监等,现在划归“条条”管理,其局长算不算政府组成人员、应不应当由地方人大常委会任命,法律也没有明确规定。

地方组织法规定,县级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间可以决定个别副县(市)长的任免。各地在执行时也很不一致,有的任命一个,有的任命两个甚至更多。有的地方钻法律的空子,通过“化整为零、分而任之”的手段,在不长的时间内调整了大部分副县(市)长。

    此外,公发机关作为政府的重要组成部门,不少地方让其局长兼任政府副职,有的甚至使其升任同级党委常委,局长职务虽然仍由地方人大常委会任免,但客观上就便得人大常委会行使人事任免权所产生的积极的制约作用打了折扣,增加了人大监督的难度。

对 策 建 议

    一、进一步提高对地方人大常委会行使人事任免权重要性和必要性的认识

    首先,要准确全面地理解人民代表大会制度,提高对人大性质、地位和作用的认识。人民代表大会制度是我国的政体,是党领导人民治理国家的根本政治制度。人大及其常委会是依据宪法和法律行使人事任免权的,其权力直接来自人民,这项权力必须得到应有的尊重,不承认或不尊重权力机关的人事任免权,就是不承认或不尊重人民当家作主的政治权力。

    其次,要认真学习和宣传宪法、选举法、地方组织法等法律法规,进一步提高对人大及其常委会行使人事任免权的重要性和必要性的认识。人事任免权是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会依法选举、任命、撤销、罢免国家机关工作人员职务的权力,是地方国家权力机关的重要职权之一,是人民群众监督自己的公仆的最根本方式,是实现人民对国家机关工作人员有效监督的根本手段。正确、充分、规范行使人事任免权,是实现党的意志、人民意志和国家意志三者统一,加强党的执政能力建设,巩固党的执政地位的重要保证,是人大及其常委会成为名符其实的国家权力机关的重要条件,是国家一切活动得以正常运行的重要前提,同时对保障人大常委会决定权和监督权的有效行使也具有重要意义。

        二、坚持党管干部与人大依法任免干部的统一

   首先,人大要坚持依靠党的领导,积极主动配合党委工作,依法准确行使好任免表决权。我国的人民代表大会制度,是党领导的人民民主制度,只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会的作用。因此,人大必须牢固树立坚持和依靠党的领导的观念,正确处理党管干部原则和人大依法任免干部的关系,把对党负责和对人民负责一致起来,使两者相辅相成。“知人”才能“善任”,因此,人大常委会在行使人事任免权时,要进行广泛深入的调查了解,加强对拟任人员任职资格的审查。对审议时组成人员意见较多或分歧较大的任命案,应暂缓提交常委会全体会议表决,并由常委会授权有关工作机构进行进一步了解。对调查中发现的任职资格与有关法律法规明显不符,工作中有重大失误,群众意见较大,任职条件尚不成熟的,不予提交常委会会议表决。加强任职资格审查,不仅可以澄清疑点,降低常委会组成人员投票的盲目性和随意性,代表人民把好关,还可以使拟任人员掂量出“人民挑选”的真正份量,领悟到“对党负责和对人民负责一致性”的含义,从而促使他们自觉把人大意识、公仆意识摆在重要位置。

   其次,党委要加强对人大常委会人事任免工作的领导,支持人大常委会行使人事任免权,支持人大常委会对拟任人员进行资格审查,并充分尊重人大常委会的表决结果。对落选或未获人大常委会通过的人员,不宜立即委以党内重任,形成“人民不要党委要”的状况。实际上,任职资格审查与党管干部的原则是一致的,是“党管干部”和“群众公认”的有机结合,理由有三:其一,两者的目的、标准是一致的,都是按照德才兼备的原则和干部“四化”的方针来挑选人才的;其二,任职资格审查是在人大常委会党组的领导和支持下进行的;其三,任职资格审查符合党的领导干部选拔任用必须走群众路线的精神。

        三、加强地方人大常委会的组织建设

   全国人大要制定和完善相应的法规,对不同类型的县级人大常委会组成人员的职数、专职人员职数、机关工作人员的编制及其思想政治水平、文化业务能力、知识结构、年龄结构作出比较合理的规定,同时各省级人大常委会根据实际情况,对本辖区的县级人大常委会的机构设置提出具体的要求,为地方人大常委会的组织建设提供法律保证。要切实提高常委会机关人员的整体素质,在加强培训的基础上,注意把好“三关”:一是常委会组成人员的“选入关”,引入竞争机制,使之贯穿选举全过程;二是机关工作人员的“调入关”,把那些综合素质好、热爱人大工作、年富力强的同志调入人大常委会机关工作;三是“双向交流关”,切实搞好人大常委会机关工作人员与党政机关工作人员的双向交流,使年轻干部的知识结构更趋完善合理。

        四、健全完善法律法规

   全国人大常委会有必要制定“地方人大常委会人事任免条例”,把地方人大常委会人事任免的范围、原则和程序,以及个别任免的具体数量和方法,进一步用法律的形式固定下来,然后各省级人大常委会根据本省实际情况,作出具体的、可操作性强的规定,规范基层人大常委会人事任免权的行使。

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