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让“帐本”晒得更透明一些

发布日期:2012/7/11 18:31:36 浏览次数:797 [字体: 标准]

财政预算信息公开作为政府信息公开的一项重要内容,一直是社会关注的热点,也是国家推进政务公开、扩大民主的重要标志。特别是近年来,随着群众民主法治意识的不断增强,要求预算公开、提高预算透明度的呼声也越来越高。如何积极稳妥地推进预算公开,进一步提高财政信息的透明度,充分接受人民群众的监督,是摆在各级政府面前的重大课题。 

一、 当前财政预算公开的现状 

多年来,政府及其部门的财政预算一直被视为禁区,讳莫如深,然而,自20085月《政府信息公开条例》实施以来,在国家加快推进预算公开的大背景下,预算不公开、不透明状况开始得到逐步改善。 

2009年全国“两会”后,财政部首次公布了经全国人代会审议通过的财政预算报告和中央财政预算的四张表格,从而迈出了中央财政预算公开的重要一步。20103月,财政部在上年首次公开中央财政预算四张表格基础上,增加了八张表格,预算公开范围进一步扩大。与此同时,国土资源部、科技部等74家中央部门先后向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。在中央部委身体力行推动财政预算公开的同时,地方政府预算公开的也在积极的推进。从2008年底开始,上海市闵行区连续两年组织预算听证会,对政府预算进行“把关”。200910月,广州市公开了114个政府部门、近300亿元的政府财政预算。20103月,四川巴中市白庙乡将公用业务费在网上公示,在数十项开支中,除了敏感的公款招待外,还有细到仅1.5元的购买信纸费,被称作“全裸第一乡镇”。 

但是,在看到中央及地方在推进预算公开工作所作的努力,取得的成效的同时,我们还应该看到,当前我国预算公开尚处于起步阶段,预算公开的进度与公众需求还有一定距离,推进预算公开向纵深发展还面临不少困难和问题。 

    二、当前财政预算公开工作中存在的问题
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、财政预算公开的环境还不十分成熟。首先,受我国长期以来政治体制、传统文化、工作模式的影响,政府及其部门习惯于把预算信息作为保密信息、垄断信息来对待,加之预算信息公开可能会对政府原来的管理模式造成冲击,使得一些地方对公开预算信息积极性不高,比较被动,抑或即便公开也多是形式大于内容。其次,部门利益至上问题在一定范围内依然存在,考虑问题多从部门需要出发,从维护自身利益出发,对预算安排是否科学合理和整个财政的运行考虑相对较少,从而对部门预算公开的责任和意识相对薄弱,给公开带来了一定难度。第三,当今社会处在高度发达的网络信息时代,面对预算信息公开工作,公众的反应表现出两个极端,一部分公众认为预算信息公开与己无关,积极性不高,缺乏参与热情;另一些公众则对预算公开的期望值比较高,对预算本身具有的复杂性以及公开需要一个逐步完善的过程了解不多、理解不深,对目前已经公开或正在公开的预算信息批评多、建议少,这也使得政府在预算公开中处于两难境地,唯恐不断加码的舆论压力令自己不堪承受。  

2、财政预算公开的内容还不十分透明。从这几年各级政府及其部门公布的预算情况来看,无论从公布的内容、范围、细节等方面看,都让人有避重就轻、避实就虚的感觉。所有公开的预算,无一不是“大类”预算、笼统预算、原则性预算,大多没有细化到具体项目和具体支出用途,有如蜻蜓点水。就拿财政部公布的2011年部门预算来看,从表面看,将去年的支出预算数和执行数、今年预算数、今年预算数与去年执行数的增减对比等都列了出来,看似一目了然。然而,仔细一观察就不难发现,这些数据都过于笼统、原则,无法让人看到这些数据的内在构成和状态,无法知道哪些钱是必须花的,哪些钱是可以节约的,哪些属于正常开支范围,哪些又属于必须在以后的预算安排中增减的等等。更有甚者,一个花费几千万元的政府部门,用一句话就粗略的“公开”了,这种所谓的公开即不全面,也不详尽,很难满足公众了解国家财政运行状况的愿望和参与预算监督的迫切要求。 

  3、财政预算公开的资金、项目还不十分完整。预算所能包涵财政资金的完整性是预算公开的前提和基础,决定了预算公开范围的广度和内容的深度。温家宝总理近年来也在不同的场合多次提到要将所有政府收入纳入预算。然而,当前我国财政收入除了预算内资金收入外,还有为数不少的预算外资金未纳入预算管理。一方面,许多开支项目未被纳入部门预算,如需要财政资金安排的大型会议费、出国经费、汽车购置费等具有不确定因素的项目;另一方面,预算的追加项目仍有很多。如人员经费、交通工具、办公设备、重大项目经费追加等。同时,从审计署每年公开发布的报告中获悉,从中央到地方,私设小金库现象仍然存在,截留公共资金数额惊人。这些都本该属于公有的财力但却没有足额纳入财政收支体系,其具体使用情况公众更是无从知晓。另外,从当前公开的预算来看,公开的项目还不全面,一些广大人民群众关心的热点资金使用情况仍然是“犹报琵琶半遮面”。譬如:国务院决定今年6月公布中央本级“三公”(公款接待、公款出国、公车消费)经费支出,但从中央直属部门和很多地方政府及其部门来说,对于公众最感兴趣的“三公”费用至今没有明确公开。这种选择性公开离真正意义上的预算公开还有一定的差距。 

 4、财政预算公开的形式还不十分通俗易懂。预算公开真正的目的,是让全社会更直观、更精确地了解各级政府和部门的财政状况,从而对收支是否平衡,用度是否合理,资金投放有无问题,做到心中有数,更好地行使监督权利。事实上,由于普通民众几乎没有任何机会参与预算制定的过程,即使是人大代表参与的机会也是不充分的,他们甚至连阅读完预算资料的时间都没有。以今年的两会为例,人大代表从36拿到预算审查的相关资料,但阅读的时间却仅有7号这一天。预算资料一共700多页还包括300多个表格,即使是专业的人士也会眼花乱,力不从心,更不要说普通的代表了。因此,仅靠公开的一些表格或说明来了解预算资金来龙去脉并实现参与和监督显然是不可能的。再加之,从目前公开的预算表格和说明来看,要么过于简单,所涵盖的信息量太少,要么晦涩难懂,看后往往不知所云,因此,就要求公开的预算内容要通俗易懂,结构要简洁明了,让查阅者能一目了然地看懂预算,否则只能是“雾里看花”。当然也有人认为,预算有其专业性,涉及到一些复杂繁琐的账目和高妙深奥的专业问题,普通民众看不懂预算报告,是再自然不过之事。但预算并不是高科技,要让民众看懂并不是十分困难的事情,用通俗易懂的方式把预算问题表达清楚,这不难做到。关键看是否有这个决心,是否真的愿意接受民众的监督。
  
三、推进预算公开的几点建议:
  预算公开涉及利益众多,不是一朝一夕就要可以完成的。预算公开不仅需要管理者有足够的勇气和决心,还需要有足够的诚意和智慧,更需要相应的法律制度和专业技术作为保障,不断提升预算公开的科学化、制度化和规范化水平。   

一、拓展社会环境,为推进预算公开营造良好氛围 

财政预算资金来源于公民的税收,政府如何花钱、花在哪里、绩效如何,理应让公众知晓并接受监督。随着《政府信息公开条例》等一系列法规的颁布施行,预算公开已不是政府愿意不愿意的事情,而是必须履行的法定义务。首先,地方各级政府及其部门要开拓思想,转变观念,不断增强预算信息公开的自觉性和责任感。要树立公共财政理念, 以高度负责的精神和态度促进预算信息公开的真实性、有效性和全面性,杜绝公开内容避实就虚和形式主义。其次,要把预算公开作为政府与公众沟通的桥梁和纽带,作为推进政府信息公开、提高政府管理绩效的重要手段,切实改变以往预算公开中考虑政府及其部门利益较多的现象,充分保障民众的知情权和合法权益。要将自上而下的主动公开与自下而上的依申请公开相结合,尽量提供民众想要知道的信息,让民意基础与民众要求成为推进预算公开的重要动力。第三,广大民众要转变以往把信息公开看作政府机关权利而非自身权利淡薄观念, 真正认识到政府信息的公开是公民依法享有的基本权利,是在公民权利诉求下政府应尽的义务从而形成一种要求政府财政预算公开的强大力量, 真正实现财政预算公开向纵深推进。 

二、创新法制环境,为推进预算公开提供制度保障 

政府预算公开不仅需要主观理念的转变,还需要科学合理、架构完备的制度平台来提供持久和良好的激励。目前专门规定财政预算公开事项的制度有所匮乏。《预算法》尚不完善,对于预算公开缺乏细致规定;《政府信息公开条例》规定“县级以上各级政府及其部门应当主动公开的政府信息的具体内容”,重点包括“财政预算、决算报告”,但同时也强调“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”;《保守国家秘密法》虽然不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务事项列为国家机密,但现实中将政府预算看成是政府秘密的观念并未彻底改变。对此,政府及相关职能部门要加强预算信息公开工作的沟通协调,建立健全预算信息公开工作机制、领导机制和责任追究制,明确规定地方政府及各部门预算公开的责任主体、公开内容和公开程序,促进预算公开工作的规范化和制度化。要进一步拓宽公开渠道,落实公开责任,对预算安排的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等涉及民生的重大财政专项支出的管理办法、分配因素等,要积极主动公开,确保预算信息公开取得实实在在的效果。 

三、强化预算编制,为推进预算公开夯实基础 

预算编制的完整性、预算执行的规范性和预算监督的严肃性,是国家预算管理最基本的内涵,也是预算公开的基础。因此,一方面,要切实加大预算编制改革力度,推动全口径预算编制工作,实现财政资金全额纳入预算管理,不断提高预算资金的完整性。要积极推进政府收支分类改革,完善预算支出标准体系和政府收支分类体系,适时对政府收支分类科目进行调整、拆分和重新命名,科学修订、合理分类政府支出科目,从而更加清晰地反映政府收支出总量、结构和方向,使得内行人“说得清”,外行人看得懂。要加大公众对预算编制过程的参与力度,政府及相关部门可通过举办论坛、研讨会等方式,加强与民众的互动交流,把正确的主张、好的建议吸纳到政府决策中来,提高预算编制的科学化、民主化水平。 

四、丰富公开形式,使公开的预算更加通俗易懂 

预算公开是一项细致性、专业性、操作性很强的工作,有时即便预算公开了,并不意味着人大代表都能看得懂,看得清。因此,在预算信息公开呈现方式和技术手段上,尽可能用通俗易懂的语言、形象生动的图表、详实准确的解释来表述,保证信息的可靠、可信、可读。要开发实用性的电子政务公开系统与平台,努力实现便捷的查询、阅读和下载,保障民众顺利实现公共参与和民主监督。另外,地方各级人大必须加强人大专业队伍建设,培养建立一支懂财政、熟悉财政的专业队伍,强化预算审查监督,避免出现即便公开也“看不懂,看不清”的审查尴尬。对审查出的问题,要督促政府及财政部门切实加以整改,并通过公共平台向民众公开、公示,形成监督合力,从而实现预算公开的最终目的。 

 

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