胡锦涛总书记曾指出：“要进一步密切各级人民代表大会同人民群众的联系，更好地发挥人民代表大会代表的作用。”到今年4月3日，代表法正好公布施行满20周年，回顾代表法制定、修改及其实施的情况，重温总书记当年的话语，深感代表法的核心就是保障人大代表依法履职、发挥作用，代表法的实施就是为了发挥好人大代表作用。应当以纪念代表法公布施行20周年为契机，进一步学习宣传贯彻代表法，更好地发挥人大代表的作用。

    一、1992年制定代表法是为了发挥人大代表的作用

    我国人大代表工作的开展从1954年人民代表大会制度在全国范围内正式建立起来算起，经历了一个曲折的发展过程。上个世纪80年代末90年代初，七届全国人大常委会吸取历史教训，总结实践经验，适应社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设发展的需要，着手研究起草代表法的工作。起草代表法的指导思想是：以宪法为依据，从我国的国情出发，总结代表工作和代表活动的基本经验，以人大代表的权利和义务，以及在执行代表职务中需要和可能解决的问题，作出实事求是的规定，使代表工作和代表活动进一步规范化、制度化。七届全国人大常委会经过两次会议审议，决定将代表法草案提请七届全国人大五次会议审议。1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称代表法），并于当日公布施行。

    代表法第一条开宗明义：“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”人大代表作为国家权力机关的组成人员，在我国的经济、政治与其他方面的社会生活中，发挥着重要作用。这就是代表法在总则中规定的，全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。从法律上明确规定人大代表的作用，对代表作用的发挥加以规范和保障，是代表法制定的主要目的。

    代表法共有6章44条。除了总则和附则外，分别对代表在本级人民代表大会会议期间的工作、代表在本级人民代表大会闭会期间的活动、代表执行职务的保障、停止执行代表职务和代表资格终止等内容作了规定。这些内容规定，主要来自宪法和有关法律的规定，同时也根据实践经验和需要有一些创新性规定，包括明确了代表依法执行代表职务的内涵，特别是对代表在大会闭会期间的活动作了较为系统的规定，并对代表执行职务保障作了比较全面的规定。这就为人大代表作用的发挥提供了必要的法律规范和保障，使代表发挥作用走上了有法可依的轨道，因此意义十分重大。

    二、2005年出台中央9号文件是为了进一步发挥人大代表的作用

    实践证明，代表法在总体上是一部好法，是适应代表依法履职的需要的，有利于代表作用的有效发挥。随着时间的推移、实践的深入、情况的变化，在社会主义市场经济和依法治国的新的历史条件下，代表法在实施过程中也遇到一些需要研究或者解决的问题。一方面，要解决有的代表对代表职务的性质、地位和作用认识不够到位，履职不够积极主动，对履职方式把握不够准确等问题；另一方面，要解决一些方面或者地方对代表依法履职服务和保障不够得力等问题，以进一步发挥人大代表的作用。

    2005年5月26日，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用　加强全国人大常委会制度建设的若干意见》即9号文件。中央9号文件认为，坚持和完善人民代表大会制度，要做的工作很多，当前应把重点放在进一步发挥全国人大代表作用和加强全国人大常委会制度建设这两个方面。按照中央9号文件的要求，需要建立健全代表依法履行职责的各项具体制度。这些制度包括：1、保障代表的知情权，提高代表审议议案、报告的水平和效能。2、改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量。3、完善有关工作制度，提高代表建议、批评和意见提出和处理的质量。4、加强和规范代表在大会闭会期间的活动，增强代表活动的实效。5、为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障。中央9号文件是做好人大工作的重要的指导性、纲领性文献，对于进一步发挥人大代表作用有很重要的意义。

    党的十七大报告指出：“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”。这些年来，代表工作和代表活动依据代表法的规定和实际情况，创造性地进行了有益探索，积累了不少好的经验，形成了不少好的做法。因此，有必要按照党的十七大的要求，在深入总结代表工作和代表活动实践经验的基础上，将中央9号文件的精神上升为法律规定，对代表法进行必要的修改和完善。

    三、2010年修改代表法是为了充分发挥人大代表的作用

    修改代表法列入了2010年全国人大常委会立法计划。修改的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的要求，深入总结实践经验，特别是深入总结中央9号文件实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。经过全国人大常委会十六次会议和十七次会议的审议修改，2010年10月28日，代表法修正案草案得以通过。

    新修改的代表法仍是6章，由原来的44条增加为52条，并对第五章的题目作了修改。根据各方面的意见，代表法这次修改的重点是：进一步明确人大代表的权利和义务，进一步细化人大代表的履职规范，进一步加强对人大代表履职的保障，进一步强化对人大代表的监督。这在充分发挥人大代表作用方面丰富了内容、拓宽了渠道、增加了形式，充分体现了我国人大代表与西方议员的本质区别，反映了广大人民群众对人大代表作用的新期待。依照代表法的规定，人大代表大都生产或者工作在人民群众中间，同人民群众保持着天然的、紧密的联系，对党和国家的方针政策、宪法和法律的贯彻实施情况体会最深刻，对现实生活中的实际问题了解最深入，对民生的方方面面问题感受最直接。人大代表依法通过会议的方式集体行使职权，认真参加常委会在大会闭会期间组织的活动，采取多种方式密切同人民群众的联系，接受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督，在各级人大及其常委会办事机构和工作机构的服务和保障下，可以充分发挥自身的作用。

    需要说明的，根据2009年8月十一届全国人大常委会十次会议通过的关于修改部分法律的决定，代表法原来第三十九条的若干表述已经作了修改。

    四、代表法实施是为了有效发挥好人大代表的作用

    这些年来，由于各级人大及其常委会和各方面的积极努力，代表法得到了比较好的贯彻实施，对人大代表作用的有效发挥和人大工作的开展，对推进我国社会主义民主政治建设，对我国经济与社会各方面的发展，起到了重要的保障和推动作用。

    人大代表自觉促进代表法的实施。各级人大代表既是各级国家权力机关的组成人员，又是党和国家机关密切联系人民群众的桥梁和纽带。代表们依照代表法执行代表职务，通过各种方式密切联系人民群众，代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力，得到了人民群众的信赖，在现实生活中发挥着其他人不可替代的重要作用。

    人大及其常委会认真组织代表法的实施。按照代表法的规定，各级人大认真做好人大会议期间的代表工作，通过改进会议组织形式、提高审议质量等方式努力提高民主决策、科学决策的水平。在大会闭会期间，各级人大常委会认真组织代表开展各项活动，不断增强活动的实效，不断提升代表活动和常委会工作的水平；乡镇人大代表活动的水平也有很大提高。

    全党全社会大力保障代表法的实施。根据代表法的规定，国家和社会在司法、时间、物质、知情、组织等方面为人大代表执行代表职务提供保障，社会上的组织和个人努力尊重和支持代表执行代表职务。各级党委将代表工作纳入工作日程，为人大代表依法执行代表职务、发挥作用提供政治保证。

    代表法实施总的情况是好的，当然也存在一些问题。有些问题是属于思想认识、工作实践、技术层面的，有些问题是属于人大代表本身、一些方面或者地方的，这都要通过广泛的宣传教育和采取得力的措施来解决。代表法本身也要随着实践的发展不断完善。实施代表法，一定要坚持正确的政治方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持走中国特色社会主义道路。

    历届全国人大常委会都重视人大代表作用的发挥。李鹏委员长当年讲过，如何发挥人大代表的作用“是一个并没有完全解决好的问题”，要“继续探索如何更好地发挥代表作用的新的形式和做法”。吴邦国委员长强调，“要把充分发挥代表作用作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容”。应当以纪念代表法公布施行20周年为契机，在全社会掀起一个进一步学习宣传贯彻代表法的新高潮，按照新修改的代表法的规定，按照科学发展观的要求，理直气壮地把人民代表大会制度坚持好完善好发展好，把代表法贯彻好实施好落实好，把人大代表的作用发挥好实现好保护好，把新形势下的人大代表工作在整体上再向前推进一步，通过更好地发挥人大代表的作用，来充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用，为促进我国经济与社会的全面协调可持续发展，夺取全面建设小康社会的新胜利，作出新的更大的贡献。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）